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電信法規環境之新面貌:論電信管理法通過後之機會與挑戰



我國現行電信法架構係於1958年所訂定,期間固為因應我國1990年代加入WTO而大幅調整原有管制架構,包括大幅引進開放並有利市場健全競爭之機制,如電信分離會計、網路互連及市場主導者特別義務等法規工具,但自2002年後原本管制架構就呈現相對停滯,未能因應產業近年來迅速發展趨勢(例如,市場多有通訊軟體可提供與電信事業相同之語音或視訊服務)而解除不合時宜的管制。為此,立法院業於2019531日通過〈電信管理法〉(下稱「新法」),解構原本電信法以特許、許可所建構業務別之管制架構,改採「行為管理」之模式,旨在鼓勵市場參進以帶動創新服務,並同時兼顧公平競爭的產業環境。然而,在新法通過之際,原電信法也仍在3年內持續存在適用,故本文將探究電信法與新法之差異,以利業者評估是否依新法為登記:
一、電信服務定義之釐清與自願登記制度
在原電信法下,電信服務係指利用電信設備所提供之通信服務,但對於何謂通信服務則無任何定義。因此,實務上主管機關,國家通訊傳播委員會(下稱「通傳會」),係以是否涉及「公眾電信網路」作為資訊服務與電信服務之分界。而在新法中則明訂「電信服務:指利用公眾電信網路提供公眾通信之服務。」換言之,以往對於通訊軟體在何種情形下會被認定屬於電信服務之爭議,在新法下有較清楚之定義,只要未使用到公眾電信網路者,就不屬電信服務。
值得注意者,縱所提供者屬電信服務,相較於電信法下對於第一類電信與第二類電信採強制聲請特許或許可之管制方式,新法改為自願登記制度,除服務會涉及無線電頻率或電信號碼而必須登記為電信事業外,其他提供電信服務之業者可自行決定是否登記為電信事業。未登記者,仍然可提供電信服務,只是無法取得新法所賦予電信事業方有之特定權利或資源,例如與他電信事業進行互連協商或申請裁決(新法第5條)。
從實際層面而言,現已取得第一類電信執照之業者由於其服務本身大多會涉及無線電頻率、電信號碼或設置公眾電信網路,故此等業者依新法仍必須登記為電信事業,自願登記制度之變更對其意義並不大。但對現有第二類電信事業而言,在某些不涉及設置公眾電信網路或電信號碼之服務上,例如公司內部網路通信服務或語音會議服務,則可考慮不登記為電信事業。
有疑義者,新法在總說明中提及:「基於網際網路網網相連之特性,將諸如政府機關提供民眾使用之免費無線上網服務等實質提供電信服務之電信網路,均視為公眾電信網路」。在該說明下,是否代表網際網路接取服務業者,或甚至其他非以提供免費無線上網服務為主要服務內容之一般事業(例如餐飲店),雖未「以自己名義建置或組合既設之電信網路」,但仍會被視為設置公眾電信網路而應登記為電信事業,在新法下仍有再予釐清之必要。
二、電信事業之投資、讓與及合併
新法第26條規定,若電信事業有下列情形之一者,其讓與或受讓全部或主要部分營業或財產,或相互間合併,或相互間直接或間接投資他方有表決權之股份總數或資本總額達主管機關公告一定比率以上者,應向主管機關申請核准:(1)經主管機關核配無線電頻率;(2)於特定電信服務市場之占有率達四分之一以上。又,如讓與、受讓或合併之結果,導致於特定電信服務市場之占有率達四分之一以上者亦需申請核准。
相較於新法,原電信法則是規定第一類電信事業有讓與全部或主要部分之營業或財產,或相互投資或合併時,抑或第二類電信有與其他電信事業或非電信事業(限該非電信事業存續)合併時,即須向通傳會申請核准,故新法在投資合併的申請核准標準上,對原第一類或第二類電信事業而言是互有寬嚴,視投資態樣而有不同。
三、市場主導者與市場顯著地位之標準差異
在電信法下,僅有第一類電信事業有可能被通傳會公告為市場主導者而負有特別義務,例如不得拒絕網路互連,或對所提供電信服務之價格或方式,為不當決定、維持或變更。至於認定市場主導者之標準,則是有下列情形之一者:(1)控制關鍵基本電信設施者;(2)對市場價格有主導力量者;(3)所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場25%以上者。
在新法,通傳會則是針對在特定電信服務市場具有市場顯著地位之電信事業得採取特別管制措施,至於市場顯著地位的判斷標準,則包括:(1)具有影響市場價格或服務條件之顯著能力;(2)所經營該特定電信服務項目之用戶數或營業額達主管機關公告比率以上;(3)擁有或控制樞紐設施;(4)擁有或控制提供接取或傳輸連接至用戶終端設備之連線數量,達主管機關公告數量以上者。
由上可知,不止第一類電信事業,第二類電信事業在新法下也有可能被認定具在特定電信服務市場具有市場顯著地位,且認定的標準相較於電信法更為多元,通傳會有更大的裁量彈性。不過,一併值得注意者,相較於電信法是直接規定市場主導者不得從事之行為態樣,新法對於具有市場顯著地位之電信事業所採取之特別管制措施,則是較有彈性。相關條文規定多係:「主管機關得命特定電信服務市場之市場顯著地位者」為或不為一定行為。換言之,日後的特別管制義務或許將依特定電信服務市場及市場顯著地位者認定的不同,而量身訂做。
四、結語
新法第83條規定自新法施行之日起3年內,尚未申請登記之第一類或第二類電信事業,應由主管機關依原有法令管理。換言之,現行第一類或第二類電信事業得視其營運需求,選擇是否於新法施行後,改依新法為電信事業之登記,並適用新法。爰此,本所謹建議電信事業應對於新法有更進一步之研析,以作為是否轉換適用新法之評估。
 


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