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中國大陸將有「市場經濟地位」?

林鳳/詹凱惟


1. 「非市場經濟地位」之影響


 「非市場經濟(Non-Market Economy)」一詞最早出現在美國「1930關稅法」,美國在貿易法規中區分其對社會主義國家之作法,此概念於關稅暨貿易總協定(下稱「GATT」)中,則為資本主義國家認為社會主義國家之政府過度干預市場秩序,導致市場價格結構不合理、對外貿易遭國家壟斷、及外匯受政府管制等,故該國之價格及經濟數據不具公信力。因此,當進口國對「非市場經濟國家」展開反傾銷調查案件時,得針對非市場經濟國家,給予不同的對待,不以該國之內銷價格或生產成本作為正常價格(Normal Value)之計算基礎,而得採用經濟發展水準相仿之其他市場經濟國家(下稱「替代第三國」),同類產品之銷售價格或生產成本,作為正常價格。據此,調查機關可能藉由選擇對其較有利之替代第三國國內之內銷價格或生產成本,與中國大陸之出口價格比較,計算出高額之反傾銷差率。
 中國大陸目前為世界最大出口國,且仍為「非市場經濟」國家。此使中國大陸出口廠商於各國反傾銷調查案中,屢受重創。因此,中國大陸極力爭取「市場經濟地位」,企圖擺脫出口困境。


2. 中國入會議定書第15條解釋爭議


 回溯中國大陸加入WTO之歷程,由於各會員國認為中國長年採取計畫經濟,管制金融與外匯,因此,堅持中國大陸必須同意適用「補貼及傾銷價格比較決定 (Price Comparability in Determining Subsidies and Dumping)」條款,且必須將該條款納入中國大陸加入WTO之議定書中(下稱「中國大陸入會議定書」)。
 

為求順利加入WTO,中國大陸同意讓步。因此,中國大陸入會議定書第15條第(a)(ii)項規定,進口國於調查反傾銷時,如受調查的生產者不能明確證明生產該同類產品的產業在生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件,進口國可不依據中國國內價格或成本進行比較。此規定使其他WTO會員國在調查中國大陸之出口產品是否傾銷及計算其傾銷差率時,可以不採用中國大陸國內價格或成本,而逕使用替代第三國之銷售價格或本,作為正常價格。
 

然上述承諾並非永久。中國大陸入會議定書第15條第(d)項規定,上述第15條第(a)(ii)項規定之期限,僅於中國加入WTO後之15年內。換言之,自中國大陸入會後15年期間屆滿翌日起,即自2016年12月12日起,中國大陸入會議定書第15條第(a)(ii)項規定應走入歷史。儘管如此,中國大陸於2016年12月12日起,是否應自動取得「市場經濟地位」,卻引發各國論戰。


 中國大陸政府及部分學者,採取肯定見解,認為中國大陸入會議定書第15條第(d)項,已明訂各會員國可以採取「替代第三國」方法之期間,僅於中國大陸加入WTO後之15年內。15年期限屆滿後,各會員國自不得再適用該條文,恣意對中國大陸採取替代第三國方法。
 

反之,諸多學者及律師持反對意見。其認為15年之期間限制,僅及於中國大陸入會議定書第15條第(a)(ii)項之規定,並不及於該條其他規定,尤其該條第(a)(i)項規定應仍繼續適用。而根據第15條第(a)(i)項規定「受調查的生產者能夠明確證明,生產該同類產品的產業在製造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件,則該WTO進口成員在確定價格可比較性時,應使用受調查產業的中國大陸價格或成本」。顯見中國大陸於入會屆滿15年後,僅產生舉證責任轉換效果,即若調查機關得明確證明中國大陸廠商未符合市場經濟條件,仍得繼續適用替代第三國方法。


 上述差異,一方面顯示中國大陸入會議定書第15條第(a)(ii)項規定之文字存有漏洞,另一方面也顯示各國政府對於承認中國大陸之市場經濟地位,仍有疑慮。


3. 中國爭取市場經濟地位成果及我國立場


 無疑地,中國大陸政府亟欲儘快擺脫「非市場經濟地位」,故近年來積極透過外交遊說及簽署自由貿易協定等方式,說服或要求各國政府承認中國大陸之「市場經濟地位」。這些手段效果卓著,截至2016年2月底止,已有81國,包含俄羅斯、巴西、紐西蘭及澳洲等國,同意承認中國大陸具備市場經濟地位。然而,美國、歐盟及日本,至今仍不願承認中國大陸之「市場經濟地位」,顯見是否承認中國大陸之市場經濟地位,涉及各國經濟利益及貿易發展策略。


相較之下,我國對此議題之態度,將更困難。一方面,我國有為數眾多之台商在中國大陸,其出口市場可能受到歐、美、日等國之牽制;但一方面,我國若承認中國大陸之市場經濟地位,意謂我國對中國大陸產品課徵反傾銷稅的難度將大為提高,進而擴大中國大陸廠商對我國產業之威脅。尤其,中國大陸生產商的生產規模往往為我國產業的數倍以上,其生產成本又遠低於我國產業,因此,一旦承認中國大陸之市場經濟地位,要證明中國大陸銷售到我國產品之價格,低於其在中國大陸市場銷售同類貨物之價格,將更為困難,對已經飽受中國大陸廠商不公平價格競爭之我國產業,將造成更嚴重的衝擊。是以,我國政府宜儘速評估相關利弊得失,作出符合我國經濟利益,且對我國產業較有利之決策與配套措施。
 


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